1994年4月14日，《金融時(shí)報(bào)》轉(zhuǎn)載了新華社一條不足400字的消息——《深化金融體制和投資體制改革的重大舉措國家開發(fā)銀行正式組建》。當(dāng)時(shí)，不少人或許都沒意識(shí)到，這家新組建的銀行與隨后陸續(xù)成立的中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一起，將對我國金融發(fā)展格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，并在此后28年跌宕起伏的中國經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展中，發(fā)揮無可替代的支撐作用。

28年后的今天，在評價(jià)組建政策性銀行的重大意義時(shí)，業(yè)內(nèi)人士稱，此舉推動(dòng)了專業(yè)銀行的商業(yè)化改革，實(shí)現(xiàn)政策性金融與商業(yè)金融的分離，解決專業(yè)銀行身兼二任問題，把專業(yè)銀行辦成真正的商業(yè)銀行。

特別是黨的十八大以來，政策性金融機(jī)構(gòu)改革取得積極進(jìn)展，服務(wù)國家戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)的職能優(yōu)勢凸顯。面向“十四五”鄉(xiāng)村振興、低碳發(fā)展等新的發(fā)展領(lǐng)域，在國家金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，政策性金融也將迎來更大的發(fā)展空間。

破題

每一次重大變革都有著深刻的歷史背景。在我國金融組織體系中，政策性銀行的誕生也不例外。

時(shí)間回到20世紀(jì)90年代初。一場以國際商業(yè)信貸銀行倒閉，以及英國因嚴(yán)重的貨幣危機(jī)而被迫退出歐洲匯率體系為標(biāo)志的全球性金融動(dòng)蕩，警醒了遠(yuǎn)在亞洲的中國。而反觀國內(nèi)，當(dāng)時(shí)金融秩序令人擔(dān)憂。一方面，建設(shè)資金匱乏，原材料、電力、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”；另一方面，投資效益低下，銀行貸款回收困難，整個(gè)金融體系面臨很大風(fēng)險(xiǎn)。

究其原因，主要在于當(dāng)時(shí)的國有專業(yè)銀行不是真正的商業(yè)銀行，既要按國家要求大量辦理政策性貸款，又要按利潤最大化的原則開展商業(yè)性業(yè)務(wù)，這使其在承擔(dān)行政責(zé)任的同時(shí)，又面臨著巨大的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。其結(jié)果是：既不能很好地貫徹國家政策，也不能完全承擔(dān)自負(fù)盈虧的責(zé)任。

1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出要建立政策性銀行，實(shí)行政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離，推進(jìn)國有專業(yè)銀行的商業(yè)化改革。12月25日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于金融體制改革的決定》，提出成立三家政策性銀行。

隨后，在不到4個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，國務(wù)院相繼于1994年3月17日、4月19日和4月26日批準(zhǔn)組建國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進(jìn)出口銀行，均為直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的政策性金融機(jī)構(gòu)。同年，三家政策性銀行在京正式開業(yè)。

根據(jù)國務(wù)院決定，國家開發(fā)銀行主要職責(zé)為，確保國家重點(diǎn)項(xiàng)目資金需要和防止基建盲目膨脹引發(fā)通貨膨脹，集中支持國家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)；進(jìn)出口銀行則主要執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策和外貿(mào)政策，為機(jī)電產(chǎn)品和成套設(shè)備等資本性貨物進(jìn)出口提供政策性金融支持；農(nóng)發(fā)行主要任務(wù)是籌集農(nóng)業(yè)政策性信貸資金，承擔(dān)國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，代理財(cái)政性支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

可以說，政策性銀行的誕生，為我國整個(gè)金融體制改革中功能的區(qū)分和清晰化作出了重大貢獻(xiàn)。立竿見影的成果也隨之而來：政策性銀行特有的融資功能，為解除當(dāng)時(shí)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的資金匱乏之困，立下了汗馬功勞。

謀變

應(yīng)該說，政策性銀行從建立伊始，就在應(yīng)對體制缺陷、協(xié)調(diào)政府與市場在金融資源配置中的關(guān)系、提高整體金融運(yùn)行效率等方面被寄予厚望。而伴隨著宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場需求和微觀基礎(chǔ)發(fā)生重大變化，政策性銀行所承擔(dān)的目標(biāo)和任務(wù)也發(fā)生了實(shí)質(zhì)性改變。于是，在歷經(jīng)10余年快速發(fā)展之后，政策性銀行踏上了不平凡的改革之路。

2007年1月，全國金融工作會(huì)議在京召開。會(huì)議明確提出：將按照分類指導(dǎo)、“一行一策”的原則推進(jìn)政策性銀行改革。2015年，國務(wù)院批復(fù)同意政策性銀行改革實(shí)施總體方案，改革進(jìn)入了一個(gè)新階段。

談及走過的改革之路，進(jìn)出口銀行董事長胡曉煉曾這樣說：“回顧改革開放40年的歷程，最重要的經(jīng)驗(yàn)之一就是始終堅(jiān)持市場化的發(fā)展方向，政策性金融的改革發(fā)展也遵循了這一基本導(dǎo)向。”

根據(jù)進(jìn)出口銀行的改革方案，該行將市場原則與政策性金融特性緊密結(jié)合，摒棄了粗放經(jīng)營的舊思維，明確了全面提升質(zhì)量和效益的新要求，走上了建設(shè)現(xiàn)代金融企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，提高了通過市場化手段履行政策性職能的能力。實(shí)踐中，該行注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，完善現(xiàn)代金融企業(yè)制度，提升創(chuàng)新服務(wù)能力、穩(wěn)健發(fā)展能力與核心競爭力，促進(jìn)了規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益均衡發(fā)展。

“在農(nóng)發(fā)行改革進(jìn)程中，有兩個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)?！痹撔修r(nóng)村金融發(fā)展研究院院長李振仲介紹說，一是2004年國務(wù)院第57次常務(wù)會(huì)議研究了農(nóng)發(fā)行改革和發(fā)展的重點(diǎn)問題；二是2014年國務(wù)院第63次常務(wù)會(huì)議審議通過農(nóng)發(fā)行改革實(shí)施總體方案，改革方案涵蓋農(nóng)發(fā)行履行職能、完善體制機(jī)制的方方面面。也正是這兩個(gè)重要時(shí)點(diǎn)，開啟并引領(lǐng)了農(nóng)發(fā)行現(xiàn)代化建設(shè)的高潮。

實(shí)踐表明，通過兩次系統(tǒng)性改革，農(nóng)發(fā)行不僅實(shí)現(xiàn)了履職保障能力、經(jīng)營管理水平和運(yùn)營規(guī)范的極大提升，更在國家治理體系層面為糧棉流通體制、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制等諸多改革的順利推進(jìn)提供了穩(wěn)定支撐，在經(jīng)濟(jì)體制市場化改革進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。

中堅(jiān)

改革激發(fā)了活力。黨的十八大以來，在服務(wù)國家戰(zhàn)略，以支持關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)為重點(diǎn)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，助力現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，推動(dòng)構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局，三家銀行發(fā)揮了不可替代的中堅(jiān)作用。尤其是在我國經(jīng)濟(jì)增長速度換擋期和結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，凸顯了政策性金融有效彌補(bǔ)市場機(jī)制不足、熨平經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的重要性。

以進(jìn)出口銀行為例，公開資料顯示，經(jīng)過28年發(fā)展，該行已經(jīng)成長為表內(nèi)資產(chǎn)超過5.4萬億元、在國際同類機(jī)構(gòu)中名列前茅的銀行，成為服務(wù)對外貿(mào)易、跨境投資、開放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)、“一帶一路”建設(shè)、國際產(chǎn)能和裝備制造合作，促進(jìn)中國融入全球經(jīng)濟(jì)體系的政策性金融支持力量。近年來，適應(yīng)改革開放新要求，該行還將支持環(huán)節(jié)內(nèi)向延伸至擴(kuò)大境內(nèi)對外開放領(lǐng)域。中國核工業(yè)集團(tuán)、中國電力工業(yè)集團(tuán)、中國鐵路工程集團(tuán)等企業(yè)都在進(jìn)出口銀行的大力支持下，打造出了一張張令人矚目的“中國名片”。

而在“三農(nóng)”領(lǐng)域，農(nóng)發(fā)行2016年以來累計(jì)投放支農(nóng)貸款11.27萬億元，全力服務(wù)國家戰(zhàn)略，積極支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)，努力提升服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效。“十三五”期間，該行累放糧棉油收儲(chǔ)貸款、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款和支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化貸款分別達(dá)到3.3萬億元、3.8萬億元和8579億元，從根本上改變了農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”的局面。為啃下脫貧攻堅(jiān)硬骨頭，農(nóng)發(fā)行探索建立的金融扶貧“四梁八柱”成效突出。截至2020年末，該行累計(jì)投放精準(zhǔn)扶貧貸款2.32萬億元，貸款余額1.5萬億元，有效發(fā)揮了政策性銀行“當(dāng)先導(dǎo)、補(bǔ)短板、逆周期”職能。

有目共睹的是，在疫情影響、經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨三重壓力的不利環(huán)境下，政策性銀行積極作為，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、提高社會(huì)資源配置效率，全力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的穩(wěn)步提升和量的合理增長。

28年彈指一揮間。政策性金融機(jī)構(gòu)的誕生與發(fā)展，可謂是我國改革開放的生動(dòng)縮影和歷史見證。可以預(yù)見，伴隨著第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)大幕的開啟，“十四五”規(guī)劃實(shí)施進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，政策性金融機(jī)構(gòu)也將在各自領(lǐng)域書寫更加精彩的新篇章。（李嵐，金融時(shí)報(bào)）

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