「摘要」近年來，林業(yè)在增強碳匯能力、保障生態(tài)安全以及推動鄉(xiāng)村振興方面發(fā)揮著不可或缺的作用。2023年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深化集體林權制度改革方案》，對集體林權制度提出新要求新任務，并鼓勵金融機構(gòu)加大林權抵押貸款支持力度。目前各地及各銀行的相關業(yè)務尚處于初步發(fā)展階段，還未構(gòu)建出一套成熟且高效的操作流程。本文結(jié)合農(nóng)發(fā)行江蘇省分行在開辦林權抵押貸款過程中遇到的問題，深入分析當前工作難點，并提出應對策略。
「關鍵詞」林權?林權抵押貸款?現(xiàn)實困境?對策建議
習近平總書記指出：“綠水青山就是金山銀山。改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力?！敝醒虢鹑诠ぷ鲿h進一步強調(diào)，金融系統(tǒng)要著力做好包含“綠色金融”在內(nèi)的五篇大文章。林權抵押貸款，作為解鎖“綠水青山”寶庫、共享“生態(tài)紅利”的關鍵工具，是助力綠色金融高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。目前，眾多金融機構(gòu)已將林權抵押貸款作為標準產(chǎn)品向客戶推廣，有效解決了林業(yè)資源客戶融資擔保難題，極大滿足借款人在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、森林資源培育與開發(fā)、林下經(jīng)濟發(fā)展、林產(chǎn)品加工等方面，以及其他生產(chǎn)、生活相關的資金需求。近兩年，江蘇分行也在積極探索林權抵押貸款，取得了一定成效，但仍面臨一些現(xiàn)實挑戰(zhàn)亟需內(nèi)外部共同解決。
一、林權和林權抵押貸款概述
（一）林權相關概念
根據(jù)《民法典》規(guī)定，林權是一種物權，是主體對森林、林木、林地所享有的占有、使用、收益、處分的權利，具體包括林地所有權（包括國有林地所有權與集體林地所有權）、林地使用權（包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的土地承包制度下的林地承包經(jīng)營權與非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員經(jīng)營的林地經(jīng)營權）、林木所有權和林木使用權。
（二）可用于抵押貸款的林權范圍
經(jīng)筆者梳理主要的內(nèi)外部規(guī)章制度后發(fā)現(xiàn)，登記造冊的林權可具有擔保物權的效力，但并非所有林權均可抵押（見表1）。
（三）推進林權抵押貸款的現(xiàn)實意義
林權抵押貸款能有效促進林業(yè)資源資產(chǎn)化功能的轉(zhuǎn)變，在多方面存在激勵效應。一是有助于增強借款人融資便利。擔保物是減少金融市場信息不對稱所導致的逆向選擇和道德風險的關鍵抓手。將林權作為新型擔保物，在一定程度上能減少金融機構(gòu)對林農(nóng)、非林農(nóng)等借款人軟信息的依賴，有助于借款人將前期投資形成的資產(chǎn)通過金融手段轉(zhuǎn)化為后續(xù)投資的資金來源，從而滿足借款人增加融資規(guī)模、降低融資利率、延長融資期限的需求。二是有助于提升金融機構(gòu)服務質(zhì)量。林權作為擔保物被合法登記后，“可置信威脅”可以激勵借款人自我履約，從而在一定程度上節(jié)約金融機構(gòu)的監(jiān)管成本和執(zhí)行費用。林投公司通過收儲擔保提前參與和主動兜底，當借款人發(fā)生貸款違約時，先還本付息，后快速處置，有助于幫助金融機構(gòu)處理不良林權抵押難題，客觀上提升金融服務實體經(jīng)濟的質(zhì)效。三是有助于實現(xiàn)森林資源可持續(xù)發(fā)展。在林業(yè)經(jīng)營過程中，勞動力和資本之間存在一定的替代效應。林權抵押貸款通過促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的良性互動，加速技術、人才、信息、理念等現(xiàn)代生產(chǎn)要素流向農(nóng)村林業(yè)，引導借款人進行林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、森林資源培育與開發(fā)、林下經(jīng)濟發(fā)展、林產(chǎn)品加工等。林權抵押貸款在加速推進農(nóng)村林業(yè)現(xiàn)代化的同時，也將優(yōu)質(zhì)林產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品推向城市，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)美和百姓富的有機統(tǒng)一。
二、江蘇分行林權抵押初探
近年來，江蘇分行堅決扛起服務鄉(xiāng)村振興主體責任，積極探索運用林權抵押貸款產(chǎn)品投向綠色信貸領域，推動信貸規(guī)模“含綠量”持續(xù)攀升。2022年林權抵押貸款實現(xiàn)“零”的突破，截至2024年8月底，貸款余額已達15.52億元，同比增幅約201.5%（見圖1）。同時，林權抵押貸款余額在林業(yè)貸款余額中的占比日益突出，愈發(fā)支持綠色信貸發(fā)展（見圖2）。
在取得初步成效的同時，各地區(qū)在具體經(jīng)辦過程中流程不暢、程序模糊等問題仍客觀存在。
（一）林權抵押主要環(huán)節(jié)辦理情況
江蘇分行轄內(nèi)共13家分行，目前涉及林權抵押的營業(yè)機構(gòu)主要為無錫、淮安、徐州、揚州、泰州五家分行。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在準入環(huán)節(jié)上，各家行均取得了有效的林權不動產(chǎn)權證書，登記內(nèi)容均為借款人名下的林地使用權和林木所有權，其中林地使用權來源為國有土地劃撥或集體土地流轉(zhuǎn)。在評估環(huán)節(jié)上，各家行均聘請農(nóng)發(fā)行庫內(nèi)省行級評估公司開展評估，評估依據(jù)主要包括法律法規(guī)、中評協(xié)頒布的森林資源資產(chǎn)評估準則、技術規(guī)范以及市場調(diào)研信息等。在登記環(huán)節(jié)上，各家行取得的不動產(chǎn)登記證明均由地方自然資源和規(guī)劃局頒發(fā)。在管理環(huán)節(jié)上，各家行的林權抵押雖為追加輔助擔保，但管理上與房地產(chǎn)押品管理基本一致，主要包括納入押品系統(tǒng)管理、定期在自然資源和規(guī)劃局查詢抵押狀態(tài)、定期查看現(xiàn)場狀況等。
（二）林權抵押的實操難點
基于上述具體實務操作的深入分析，筆者進一步探討林權抵押貸款面臨的主要難題和潛在風險，主要體現(xiàn)在五個方面。一是準入環(huán)節(jié)疑慮多。首先權證質(zhì)量不高。由于歷史遺留問題，部分林權證的登記信息已與實際情況大相徑庭，甚至存在“有產(chǎn)無證”“一證多產(chǎn)”“一產(chǎn)多證”等登記亂象，加大銀行核驗權證、評估資產(chǎn)的難度。其次銀行顧慮較多。目前針對銀行開展林權抵押貸款的財政貼息、保險補貼、稅收優(yōu)惠和收儲擔保等風險補償機制尚不成熟，也缺乏對林權抵押貸款不良容忍度等差異化激勵政策。林產(chǎn)價值受林木生長狀況、產(chǎn)品經(jīng)濟效益、市場交易機制等影響波動較大，市場價值難確認，償債能力可能無法滿足主擔保要求，導致銀行不愿貸、不敢貸。二是林權評估難度大。首先評估費用較高。林地分布范圍廣、地形復雜，評估工作環(huán)境較為艱苦，且林權需從林地類型、面積，林木種類、胸徑等多維度評估，實地評估內(nèi)容雜、難度大，評估成本高。其次評估依據(jù)較少。目前林權交易多以政府收儲為主，市場機制下的報價和交易平臺仍不完善，評估公司主要依照國家評估協(xié)會頒布的執(zhí)業(yè)準則和林業(yè)局頒布的技術規(guī)范選擇評估方法。很多機構(gòu)還暫未具備扎實的資源評估能力和豐富的林木評估經(jīng)驗，林權評估可靠性有待提升。三是抵押登記辦理難。前期，林權確權工作歸屬林業(yè)局，現(xiàn)林業(yè)局又成為自然資源和規(guī)劃局下屬機構(gòu)。近期，自然資源部發(fā)布新修訂的《林權類不動產(chǎn)登記簿樣式》，對登記工作又進行了完善。由于機構(gòu)調(diào)整，政策變化等因素疊加，導致過渡期內(nèi)部分地區(qū)出現(xiàn)資料移交不及時、數(shù)據(jù)內(nèi)容不統(tǒng)一、林權系統(tǒng)不協(xié)同、確權標準不一致、業(yè)務人員不熟悉、申請材料不明確等難題，影響銀行辦理抵押登記效率。四是林木管理要求高。首先市場價格易波動。林木具有土地附著、幅員廣闊、生長周期長等屬性，受自然條件影響大，自然災害易造成毀滅性打擊。林產(chǎn)資源市場供需關系并非均衡、林權政策和抵押人經(jīng)營規(guī)劃變化等也會引起市值波動，影響變現(xiàn)金額。其次貸后管理專業(yè)性強。若無第三方機構(gòu)投入專業(yè)設備或人員，抵押物可能出現(xiàn)毀損和滅失風險，單憑銀行難以及時有效發(fā)現(xiàn)和管控，狀況惡化引起的價值縮水將不利債權維護，降低銀行合作積極性。五是林權處置變現(xiàn)難。首先存在交易風險。林權交易市場化內(nèi)生動力偏弱，市場呈現(xiàn)渠道對象少、耗費時間長、流轉(zhuǎn)難度大等特征。林木的自然屬性決定了“林隨地走”，若銀行僅接受抵押林木所有權而未同時抵押林地使用權，會因法律瑕疵讓市場買受人有所顧慮，影響處置效率和收益。其次存在政策風險。目前與林權抵押貸款配套的采伐處置機制尚不完善，地方采伐指標、銀行采伐許可的獲批難度都較大，銀行難以通過自行采伐處置。
三、推進林權抵押貸款的對策建議
賦予林權擔保功能，可以有效盤活借款人林權資產(chǎn)，豐富普惠金融綜合服務供給，拓寬需求端融資渠道，實現(xiàn)“點綠成金”。然而，林權抵押所面臨的多因素、多形式問題也是客觀存在，這要求我們必須給予高度關注。探究這些困難及其解決之道，實際上是對金融制度持續(xù)完善的過程，也是農(nóng)發(fā)行服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求。因此，基于習近平總書記的“兩山理論”和筆者研究分析的林業(yè)資源價值實現(xiàn)機制（見圖3），本文試圖從政府和農(nóng)發(fā)行兩個角度，芻議改進措施，希望能夠?qū)嵺`有所裨益。
（一）政府層面
1.加強林產(chǎn)管護。一是健全信息平臺。摸清林業(yè)資源底數(shù)，健全集“認證、采伐、流轉(zhuǎn)、評估、交易”為一體的綜合信息系統(tǒng)，確保林權信息互通共享、有序銜接、動態(tài)更新。二是加強資源管理。及時公示采伐指標分配情況，對于銀行必須通過采伐方式處置的，縣級林業(yè)主管部門可優(yōu)先為銀行安排采伐指標并辦理采伐許可證。加強自然災害監(jiān)測與防范，嚴厲打擊懲處破壞和侵占林權的行為。三是拓寬發(fā)展路徑。鼓勵地方和企業(yè)因地制宜發(fā)展本地特色產(chǎn)業(yè)，深化“產(chǎn)業(yè)+模式”，培育優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟產(chǎn)品，加快形成林業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售全產(chǎn)業(yè)模式，既確保項目具備收入來源，又提高抵押林權評估價值。
2.完善評估體系。一是完善評估細則。根據(jù)前沿理論和市場行情，完善切實可行的林產(chǎn)評估技術規(guī)范、收費明細，供評估公司執(zhí)行。二是公布評估機構(gòu)名錄。定期公布公平公正、能力強、質(zhì)量優(yōu)、信用好、收費適中的有林業(yè)資源評估資質(zhì)的評估公司名錄，供金融機構(gòu)參考。三是開發(fā)數(shù)據(jù)平臺。根據(jù)林地、林木屬性特征，提供方便檢索的權威全面的林產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，實時更新，供需求人員檢索。
3.健全市場交易。一是規(guī)范交易機制。進一步完善林權規(guī)范流轉(zhuǎn)和嚴格監(jiān)管制度，利用區(qū)塊鏈技術升級交易服務和監(jiān)管平臺。健全林權抵押貸款資產(chǎn)的登記臺賬和貸款跟蹤檢查機制，將交易記錄納入交易主體信用記錄，提高林權流轉(zhuǎn)效用和價值，降低市場價格波動風險。二是探索“林票”制度。賦予“林票”交易、質(zhì)押、兌現(xiàn)等權能作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，轉(zhuǎn)換成向金融機構(gòu)申請質(zhì)押貸款的憑證，實現(xiàn)林業(yè)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)股權化、股權證券化。
4.增強風險分擔。一是引入林投公司。推進“借款人+銀行+林投公司”模式構(gòu)建，其中通過政府出資控股、民營資本參與等方式組建林投公司，提供托管評估、收儲兜底、代償本息等綜合服務，形成閉環(huán)管理機制，降低林產(chǎn)資源毀損和滅失風險，疏通林權資產(chǎn)處置路徑，分散銀行不良風險。二是建立財政補償機制。鼓勵保險公司開發(fā)林業(yè)相關保險產(chǎn)品并給予一定補貼政策支持，進一步規(guī)范保險承保機構(gòu)遴選工作，方便投保人選擇。增加林權抵押貸款的風險緩釋和補償措施，由財政資金投入一定比例的風險補償基金，有效補償銀行因政策風險和自然災害風險可能導致的信貸損失。
（二）農(nóng)發(fā)行層面
1.從嚴開展抵押物準入評估。一是審慎選擇擬抵押林木。通過現(xiàn)場實地調(diào)查、咨詢不動產(chǎn)登記部門、審核林權取得證明文件及林權證等方式，掌握擬抵押林權真實合法性，盡量選擇易變現(xiàn)林產(chǎn)，嚴防“帶病”準入。對以林木資產(chǎn)抵押的，要求抵押人將其林地使用權一并抵押，且不得改變林地性質(zhì)和用途。對已取得采伐許可證且尚未實施采伐的林權抵押，要求抵押人將合法有效的采伐許可證原件提交農(nóng)發(fā)行保管，雙方向林業(yè)主管部門備案登記。二是審慎選擇評估機構(gòu)。聘請農(nóng)發(fā)行評估公司庫內(nèi)有林業(yè)管理部門認可、監(jiān)督或推介的，或者有林業(yè)資源評估資質(zhì)的評估公司出具評估報告，事先對風險緩釋能力、抵押權實現(xiàn)難易程度作出預測。不要簡單將農(nóng)發(fā)行規(guī)定的抵押率上限作為執(zhí)行抵押率，要根據(jù)綜合因素從嚴把控抵押率，為變現(xiàn)損失留足準備。
2.規(guī)范抵押合同簽訂登記。一是聚焦合同簽訂合規(guī)性。關注同意抵押的手續(xù)是否完備，如國有林地使用權抵押需要主管部門批準；林業(yè)經(jīng)營者以流轉(zhuǎn)取得的集體林地和林木經(jīng)營權抵押的，應經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案等。嚴格執(zhí)行總行制度要求，規(guī)范格式合同文本使用填寫和審查，必要時由外聘律師出具法審意見書。二是聚焦抵押登記有效性。農(nóng)發(fā)行須派雙人與抵押人共同至不動產(chǎn)登記部門辦理抵押登記，現(xiàn)場檢查不動產(chǎn)登記證明的完整性、合規(guī)性，并通過不動產(chǎn)登記部門系統(tǒng)核驗登記結(jié)果，后續(xù)做好產(chǎn)權資料原件保管工作。
3.加強抵押物存續(xù)期管理。一是及時處理系統(tǒng)內(nèi)風險預警信息。參考總行制定的風險信號清單，動態(tài)掌握抵押人資信情況，定期實地查看抵押物狀態(tài)，嚴防抵押物毀損、滅失。定期通過不動產(chǎn)登記部門系統(tǒng)核查抵押物權屬情況，做好抵押物情況跟蹤監(jiān)測臺賬，充分發(fā)現(xiàn)和披露風險。二是定期調(diào)查了解外部行情。關注市場行情變化情況，實時研判做好內(nèi)評，必要時及時聘請專業(yè)評估公司開展重評，深入研究分析抵押物變現(xiàn)能力，并做好應對措施。三是審慎辦理變更。若債務人或抵押人要求解押或置換抵押物，農(nóng)發(fā)行應詳細了解項目運行情況、債務人或抵押人的經(jīng)營和財務狀況、現(xiàn)有抵押物的可分割性、變更后的林權種類和林產(chǎn)資源明細。要謹慎評估變更后的償債能力，在確保未擴大貸款風險敞口、第一還款來源有保障、解押或置換不會對剩余押品價值及處置產(chǎn)生不利影響的前提下，依法合規(guī)辦理抵押變更登記。
4.提升抵押物綜合處置能力。應合理有效利用外部資源，通過多種途徑處置抵押物，維護金融債權。一是通過競價交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式處置的，要將所得價款由農(nóng)發(fā)行優(yōu)先受償；二是通過采伐方式處置的，要依法向林權所在地縣級以上林業(yè)主管部門提出采伐申請；三是通過訴訟方式處置的，要充分發(fā)揮外聘律師專業(yè)保障，在送達履行擔保責任通知書后，及時運用賦強公證，必要時采取財產(chǎn)保全措施，查封擔保物，爭取首封權，確保擔保物不在訴訟過程中被轉(zhuǎn)移或損壞。
5.完善配套基礎管理保障。一是加強制度協(xié)同。及時根據(jù)國家最新政策制度，完善林權抵押貸款管理辦法，適當放松林權抵押貸款利率管制，優(yōu)化最高抵押率執(zhí)行標準，方便農(nóng)發(fā)行向政府部門、經(jīng)營主體宣傳優(yōu)惠政策、金融產(chǎn)品和辦理流程。二是提升專業(yè)能力。聘請行內(nèi)外專家開展林權抵押貸款的政策解讀、知識培訓，增強干部員工專業(yè)知識。鼓勵員工積極參加內(nèi)外部與押品、評估相關的資質(zhì)考試，提高林權押品知識水平和實務能力。三是強化科技賦能。優(yōu)化流程控制，將新要求嵌入辦理林權抵押貸款涉及的相關系統(tǒng)，完善系統(tǒng)剛控關鍵節(jié)點。強化數(shù)據(jù)應用，依托大數(shù)據(jù)技術優(yōu)化林權風險管控模型和預警機制，提高風險監(jiān)測和防范能力。
6.探索新模式新路徑。一是推廣“抵押+收儲+保險”多元主體風險共擔機制。建議引入承擔收儲擔保職能的林投公司，彌補農(nóng)發(fā)行在林業(yè)專業(yè)管理上的不足，降低借貸交易中的不確定性。參考農(nóng)業(yè)保險，引進森林保險公司，對押品的毀損或滅失風險進行評估，根據(jù)風險程度與抵押人協(xié)商辦理保險，保障抵押人和農(nóng)發(fā)行雙重利益。二是辦理林權質(zhì)押擔保。在林權抵押貸款的基礎上，嘗試探索開展與林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關的林業(yè)經(jīng)營權流轉(zhuǎn)證、林業(yè)經(jīng)營收益權、公益林補償收益權、碳匯收益權等質(zhì)押貸款以及與林業(yè)價值延伸有關的林業(yè)股權證、債券等有價票券的質(zhì)押貸款。
