「摘要」支持強農(nóng)惠農(nóng)高速公路建設(shè)是農(nóng)發(fā)行服務(wù)交通強國戰(zhàn)略，推進實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要舉措。作為一項新開辦業(yè)務(wù)，如何做好信貸審查把關(guān)，防控相關(guān)風(fēng)險非常重要。本文立足審查實踐，對強農(nóng)惠農(nóng)高速公路項目貸款審查要點進行歸納總結(jié)，并提出推進業(yè)務(wù)高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)建議。
「關(guān)鍵詞」高速公路?信貸審查?高質(zhì)量發(fā)展
2022年6月15日，農(nóng)發(fā)行和交通運輸部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于“十四五”時期充分發(fā)揮政策性金融作用支持農(nóng)村路網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，明確農(nóng)發(fā)行貸款可以用于服務(wù)強農(nóng)惠農(nóng)高速公路項目。一年多來，全行上下?lián)屪C遇、主動作為、積極營銷，支持了一大批具有促進縣域經(jīng)濟發(fā)展、提高農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的高速公路項目，為提升農(nóng)村地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施水平發(fā)揮了積極作用。與此同時，作為新開辦的業(yè)務(wù)產(chǎn)品，各行辦貸經(jīng)驗尚有不足，本文通過對高速公路行業(yè)及相關(guān)政策的梳理，結(jié)合已審批項目審查實踐，對強農(nóng)惠農(nóng)高速公路項目貸款審查重點進行歸納總結(jié)，并對該業(yè)務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提出粗淺的建議。
一、高速公路行業(yè)概況及農(nóng)發(fā)行支持情況
（一）高速公路行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。高速公路是根據(jù)技術(shù)等級劃分出的公路類型，級別高于普通公路（一級、二級、三級和四級公路統(tǒng)稱為普通公路），為專供汽車分方向、分車道行駛，全部控制出入的多車道公路。按其行政等級分為國家高速公路和省級高速公路，分屬于國道和省道的一部分。高速公路年平均日設(shè)計交通量宜在15000輛小客車以上，設(shè)計時速不宜低于100km/h，受地形、地質(zhì)等條件限制時可不低于80km/h，車道數(shù)應(yīng)大于等于4條。
自1988年我國第一條高速公路滬嘉高速建成以來，經(jīng)過30多年發(fā)展，截至2021年末，我國已建成世界上規(guī)模最大的高速公路網(wǎng)，高速公路總里程16.9萬公里，占全國公路總里程的3.2%，超過2000年末高速公路里程的10倍。其中國家高速公路12.4萬公里，占比73.37%，基本覆蓋地級行政中心，區(qū)域分布上總體呈現(xiàn)明顯的東密西疏現(xiàn)象。未來我國高速公路行業(yè)仍將保持持續(xù)增長，但隨著路網(wǎng)的逐步建成，增速將明顯放緩。根據(jù)“十四五”交通運輸發(fā)展規(guī)劃，預(yù)計2025年全國高速公路總里程達到19萬公里，比2021年底凈增2.1萬公里，其中國家高速公路網(wǎng)7條首都放射線、11條縱線、18條橫線（即71118主骨架）及地區(qū)環(huán)線、并行線、聯(lián)絡(luò)線主線基本貫通。從遠期規(guī)劃來看，到2035年，基本實現(xiàn)全國縣級行政中心30分鐘上高速公路的目標，其中國家高速公路總里程達16.2萬公里，比2021年新增3.8萬公里，另對繁忙路段擴容改造約3萬公里。
（二）高速公路政策法規(guī)。目前，國家層面與高速公路相關(guān)的法律法規(guī)主要涉及《中華人民共和國公路法》《收費公路管理條例》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等，另外部分省也出臺了相關(guān)地方行政法規(guī)。（與投融資相關(guān)的國家層面政策核心條款見表1）
（三）高速公路建設(shè)投融資情況及農(nóng)發(fā)行支持情況。高速公路建設(shè)資金需求量大、期限長，銀行貸款一直是其主要融資來源。據(jù)《2021年全國收費公路統(tǒng)計公報》，截至2021年，我國收費高速公路總里程16.12萬公里，累計總投資11.34萬億元，債務(wù)余額7.49萬億元，主要為銀行貸款。但通行費收支缺口較大，從全國來看，2021年收費高速公路通行費收支缺口6047.3億元，占比達49.25%，西部地區(qū)比例更高。農(nóng)發(fā)行強農(nóng)惠農(nóng)高速公路貸款雖然開辦較晚，但發(fā)展迅速。據(jù)初步統(tǒng)計，截至2023年8月底，全國已有18家分行審批了高速項目貸款，占31家分行的58.06%，主要集中在中西部地區(qū)。累計審批強農(nóng)惠農(nóng)高速公路項目85筆，金額超1700億元，主要為經(jīng)濟水平一般或欠發(fā)達地區(qū)的縣域省級高速公路。部分項目通行費無法覆蓋貸款本息，需通過政府可行性缺口補助或借款人綜合收益進行補足。
二、強農(nóng)惠農(nóng)高速公路項目貸款審查要點
結(jié)合強農(nóng)惠農(nóng)高速公路項目特點，貸款審查除按一般信貸制度政策執(zhí)行外，還需要重點關(guān)注以下幾點：
（一）關(guān)注借款主體建設(shè)運營和收費資格。借款人應(yīng)為政府相關(guān)部門授權(quán)的項目投資、建設(shè)、運營、收費主體。對于政府主導(dǎo)收費公路，需提供由政府指定借款人負責(zé)項目建設(shè)、運營、收費的證明文件。對于純市場化經(jīng)營性公路，應(yīng)以招投標方式確定投資主體，并通過《投資協(xié)議》《PPP合同》《特許經(jīng)營協(xié)議》等明確借款人負責(zé)項目投資、建設(shè)、運營、收費。項目建成后，需辦理收費許可（一般由省級人民政府正式下文批復(fù)），并取得物價等部門對公路收費價格的批復(fù)文件。各行在審查時應(yīng)將取得上述行政審批手續(xù)列入貸款方案的貸后管理要求。
（二）關(guān)注項目總投資和成本核算。審查過程中要多渠道了解高速公路項目造價和運維成本信息，開展交叉驗證，防止虛增投資套取貸款或少計成本虛增項目現(xiàn)金流。
1.項目總投資。2022年，中國公路學(xué)會根據(jù)交通運輸部發(fā)布的近年來高速公路建設(shè)成本數(shù)據(jù)，估算目前平原地區(qū)雙向四車道高速公路每公里最高造價為2.48億元，最低造價7800萬元。筆者整理了全行已審批的13個省份23個強農(nóng)惠農(nóng)高速公路項目相關(guān)數(shù)據(jù)，測算出近兩年雙向四車道高速公路每公里建安工程造價普遍在0.8-2億元。同時，受項目建設(shè)條件影響，若項目橋隧比、拆遷安置費較高等，將導(dǎo)致總體造價偏高。（具體情況見表2）
2.運維成本。從筆者整理的23個項目情況看，各省年日常養(yǎng)護費通常為：道路養(yǎng)護費8-12萬元/公里，橋梁養(yǎng)護費20-30萬元/公里，隧道養(yǎng)護費40-100萬元/公里，并設(shè)一定的增長比例（一般每年遞增2%-3%）。一般不設(shè)中修，大修頻率為8-10年一次，通常費用為當(dāng)年日常養(yǎng)護費的10-15倍（150-350萬元/公里）。若評估未對橋梁、隧道養(yǎng)護費用分開核算的，需結(jié)合項目橋隧比情況進行估算判斷，費用畸高畸低的要引起關(guān)注。
（三）關(guān)注項目收入測算。強農(nóng)惠農(nóng)高速公路項目的主要還款來源為通行費收入，一般受三個方面因素影響：交通通行量、收費政策和通行費收費標準。
1.交通通行量。交通量預(yù)測是審查的重點，應(yīng)關(guān)注預(yù)測方法的可靠性，了解調(diào)查部門是否參考可研報告預(yù)測情況，采取現(xiàn)場人工觀測、查詢自動觀測數(shù)據(jù)等方式進行了交叉驗證，交通量預(yù)測是否審慎合理。目前我國公路通行自動觀測數(shù)據(jù)可通過各省公路交通情況調(diào)查系統(tǒng)和各省高速公路聯(lián)網(wǎng)收費業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)查詢。其中，公路交通情況調(diào)查系統(tǒng)由交通運輸部建設(shè)，通過自動檢測的方式檢測國、省道路邊各監(jiān)測點的實時交通量；高速公路聯(lián)網(wǎng)收費業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)歸屬于各省交通廳高速公路管理處，可查詢高速公路車流量。在增長率的預(yù)測上，可參考《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》（2021-2035）中的相關(guān)數(shù)據(jù)：預(yù)計2021-2035年旅客出行量（含小汽車出行量）年均增速為3.2%左右，全社會貨運量年均增速為2%左右，并結(jié)合實際情況適度調(diào)整。
2.收費政策。《收費公路管理條例》2004年就已頒布，隨著政策、市場和經(jīng)濟環(huán)境變化，以及一二級公路收費權(quán)逐步到期和有序取消，交通運輸部多次就修訂該條例征求意見。若后續(xù)修訂使得收費公路范圍、收費權(quán)期限、收費標準產(chǎn)生變化，將對高速公路收入和項目還款來源形成較大影響。因此在審查時，應(yīng)關(guān)注項目業(yè)主與經(jīng)營方是否達成關(guān)于收費政策變化的應(yīng)對措施。
3.通行費收費標準。以各省出臺的收費公路通行費收費標準等文件為依據(jù)確定。同時，對不同類型項目收入審查應(yīng)有所側(cè)重。一是新建項目要同時考慮連接公路建設(shè)情況、原國道/省道影響、其他平行道路及未來新建道路影響等因素。二是改擴建項目要關(guān)注原道路產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營權(quán)歸屬問題和原道路在項目建設(shè)期間是否運營。對于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移到借款人的項目，要審查政府相關(guān)文件和相關(guān)合同條款，是否已支付對價并完成過戶手續(xù)。對于不轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)的項目，要關(guān)注原項目持有者經(jīng)營權(quán)到期時間，不能與借款人經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生沖突，同時需關(guān)注項目建成后收入分成情況，合理確定本項目借款人收入。原道路在項目建設(shè)期間不運營的，要考慮對原公路持有者的補償措施，需要現(xiàn)金補償?shù)?，要關(guān)注是否將補償金額納入項目總投資并落實資金來源。三是PPP項目涉及政府可行性缺口補助的，除對項目自身經(jīng)營收入進行審查外，還要對地方政府財政承受能力評價情況進行審查，綜合判斷補助資金到位的可靠性。
（四）關(guān)注資金歸集。經(jīng)了解，當(dāng)前我國高速公路項目通行費一般按以下方式歸集和清分結(jié)算：現(xiàn)金收入全額繳存至本單位車輛通行費專用賬戶，并按省級交通運輸廳高速公路聯(lián)網(wǎng)收費中心（以下簡稱省中心）發(fā)布的通行費軋差清分結(jié)算通知書，按時足額解繳車輛通行費資金；非現(xiàn)金收入直接歸集至省中心；生成交易記錄同步發(fā)送至交通運輸部網(wǎng)絡(luò)檢測與應(yīng)急處置中心收費公路聯(lián)網(wǎng)結(jié)算服務(wù)部（以下簡稱部中心）和省中心。涉及跨省通行費用的，部中心定期拆分后軋差收取，并將資金劃撥至各應(yīng)收款參與方（各省中心）；省中心負責(zé)按通行路段進行省內(nèi)拆分，將歸屬本項目的通行費定期劃撥至本單位通行費專用賬戶。（詳見圖1）
因此，在農(nóng)發(fā)行開立借款人項目通行費專用賬戶，是歸集通行費收入資金的有效手段，可以切實管住項目現(xiàn)金流，各行在審查時應(yīng)明確相關(guān)要求。
（五）關(guān)注項目完工風(fēng)險。一是強農(nóng)惠農(nóng)高速公路項目通常占地較大，涉及征地拆遷較多，一旦出現(xiàn)“釘子戶”等情況，可能導(dǎo)致項目建設(shè)進度滯后，影響工程完工。部分項目涉及使用永久基本農(nóng)田等，審批層級較高，行政審批手續(xù)的取得有一定難度，需要重點審查。同時，還要關(guān)注其他行政審批手續(xù)取得情況，不得違規(guī)支持“先建后批”“邊建邊批”“先建后補”的項目。二是強農(nóng)惠農(nóng)高速公路項目建設(shè)涉及隧道、橋梁、涵洞、互通式立交、穿越鐵路等情況，建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜多樣，存在一定施工難度。野外施工也容易受到自然災(zāi)害、工程事故、施工條件變化等因素影響，需重點關(guān)注。三是強農(nóng)惠農(nóng)高速公路項目通常建設(shè)周期長，近年來建筑原材料價格波動較大，可能因建筑成本上升、人工費用漲價等導(dǎo)致投資額增加。若項目不能按期完工，可能出現(xiàn)超投資情況，也將影響項目收入的實現(xiàn)和還本付息。
（六）關(guān)注擔(dān)保措施情況。高速公路項目單體投資金額大，借款人普遍無足夠的資產(chǎn)抵押，且項目建設(shè)期尚未取得收費權(quán)，質(zhì)押擔(dān)保難以落實。實踐中，一般采取組合擔(dān)保方式，在項目建設(shè)期，可采取保證或抵押擔(dān)保方式，項目建成并取得項目收費權(quán)后，及時追加收費權(quán)第一順位質(zhì)押。對于采取PPP或特許經(jīng)營模式的經(jīng)營性高速公路，可采取《PPP合同》或《特許經(jīng)營協(xié)議》項下應(yīng)收賬款第一順位質(zhì)押，解決建設(shè)期擔(dān)保問題。對符合信用貸款條件的，也應(yīng)要求追加收費權(quán)質(zhì)押。對不符合“可采用單一應(yīng)收賬款質(zhì)押”條件的，還需提供不低于20%的抵押/保證擔(dān)保。
（七）關(guān)注“拼盤”貸款方式相關(guān)風(fēng)險。由于強農(nóng)惠農(nóng)高速公路項目一般金額較大，借款人議價能力較強，通常同時向多家銀行申請貸款。若采取“拼盤”方式，需重點關(guān)注以下三方面的風(fēng)險：一是重復(fù)融資和資金缺口并存風(fēng)險。借款人對各家銀行均具有獨立的提款權(quán)利，而各金融機構(gòu)之間缺少信息溝通，對借款人在他行的融資規(guī)模及提款情況難以深入了解，存在一定程度的信息不對稱，可能出現(xiàn)同一建設(shè)內(nèi)容重復(fù)提款或資金來源不落實的問題。二是信貸資金使用與監(jiān)管、現(xiàn)金流歸集難度大。受制于信息滯后，單個銀行難以管控信貸資金被挪用、回籠資金體外循環(huán)以及還款來源懸空等風(fēng)險。三是難以取得第一順位質(zhì)押權(quán)。各金融機構(gòu)均要求第一順位質(zhì)押權(quán)，在無法分段收費并設(shè)定收費權(quán)質(zhì)押的情況下，若無協(xié)議約束，很難保證第一順位質(zhì)押。
三、推進強農(nóng)惠農(nóng)高速公路業(yè)務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的建議
（一）優(yōu)選客戶和項目。鑒于我國高速公路建設(shè)行業(yè)已進入以中西部地區(qū)“補短板”為主的中后期階段，項目層級和質(zhì)量不是很理想，各行在業(yè)務(wù)營銷中要適當(dāng)嚴格準入，不能一哄而上，在風(fēng)險可控前提下，擇優(yōu)予以支持。在項目選擇上，優(yōu)先選擇具有促進縣域經(jīng)濟發(fā)展、提高農(nóng)民生產(chǎn)生活條件等明顯強農(nóng)惠農(nóng)效益的高速公路項目，重點支持國家高速公路待貫通路段建設(shè)和交通繁忙路段擴容改造，以及具有國家高速公路分流作用的省級高速公路建設(shè)。在客戶選擇上，優(yōu)先支持擁有重大項目建設(shè)、運營管理經(jīng)驗，專精于交通運輸行業(yè)，實力雄厚的客戶。在區(qū)域布局上，要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，合理控制貸款審批集中度，防止地區(qū)性結(jié)構(gòu)失衡。
（二）嚴守合規(guī)底線。一是項目需符合《公路法》《收費公路條例》及地方政府出臺的相關(guān)法律法規(guī)，經(jīng)營性公路應(yīng)采取招標投標方式選擇投資者，合規(guī)授予特許經(jīng)營權(quán)；項目收費期限不超過25年（國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費期限最長不得超過30年）。二是符合農(nóng)發(fā)行基礎(chǔ)產(chǎn)品辦法、營銷產(chǎn)品規(guī)范及相關(guān)專項文件要求，縣域里程和出入口數(shù)量占比應(yīng)大于60%、確保農(nóng)發(fā)行第一順位質(zhì)押權(quán)、不得支持直轄市、副省級城市和省會城市按照《公路路線標識規(guī)則和國道編號》命名或編號的國家高速公路城市繞城環(huán)線和省級高速公路城市繞城環(huán)線。要對支持農(nóng)民就業(yè)和帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方面的社會效益進行充分論證評價，確保貸款業(yè)務(wù)聚焦主責(zé)主業(yè)。三是確保借款人具有對項目合法合規(guī)的融資、建設(shè)、運營和收費的權(quán)利，項目用地審批等各項行政審批手續(xù)與項目工程進度相匹配，不得違規(guī)支持“先建后批”“邊建邊批”“先建后補”的項目。四是對于專項債支持項目，要詳細了解專項債發(fā)行計劃方案和審批情況，可按規(guī)定對測算償還專項債券本息后有剩余經(jīng)營性專項收入的部分進行支持，確保符合專項債配套融資相關(guān)規(guī)定。
（三）做實還款來源。一是新建高速公路項目要審慎預(yù)測交通量。全面考慮影響通行費因素，如可研報告中相關(guān)參數(shù)設(shè)置的合理性，增長率等指標是否與當(dāng)?shù)厝丝?、?jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配。充分考慮對應(yīng)的連接道路建設(shè)情況，原道路、其他平行道路、未來新建道路分流情況等。可通過實地人工測算通行量、查詢交通部門系統(tǒng)數(shù)據(jù)等方式交叉驗證，審慎確定項目通行量。二是改擴建項目要合理確定項目收入歸屬。需確認原有道路產(chǎn)權(quán)歸屬，若應(yīng)轉(zhuǎn)移至借款人，須核實轉(zhuǎn)移價款支付及產(chǎn)權(quán)過戶情況；若不轉(zhuǎn)移，核實原道路業(yè)主經(jīng)營權(quán)有效期是否與借款人經(jīng)營權(quán)有效期重合，關(guān)注改擴建后項目收入對原道路業(yè)主分成或補償因素，合理估算歸屬借款人的收入。三是抓牢項目收入資金歸集。盡可能將借款人車輛通行費專用賬戶開立到農(nóng)發(fā)行，將本項目車輛通行費收入全部歸集到農(nóng)發(fā)行賬戶。項目收入盡可能不通過第三方劃轉(zhuǎn)，對于必須通過第三方的，應(yīng)要求將第三方相關(guān)賬戶開立在農(nóng)發(fā)行，切實管住項目現(xiàn)金流。同時，盯住政府補助等其他項目收入，進一步拓展其他路衍收入，積極協(xié)調(diào)將服務(wù)區(qū)收入、廣告收入、倉儲收入等納入項目還款來源，彌補通行費收支缺口。
（四）防范“拼盤”貸款相關(guān)風(fēng)險。一是詳細了解其他建設(shè)資金來源情況特別是他行貸款審批情況，充分論證資金籌措方案的可行性，防止出現(xiàn)資金缺口，造成完工風(fēng)險。二是根據(jù)項目現(xiàn)金流情況，合理確定貸款期限和還款計劃。農(nóng)發(fā)行貸款期限不應(yīng)長于他行，運營期內(nèi)合理均衡還款，防止農(nóng)發(fā)行成為最后兜底行。三是強化協(xié)議約束。要與借款人、其他參與行協(xié)商一致并簽署相關(guān)協(xié)議，確定各行貸款份額，并按照貸款支持比例進行應(yīng)收賬款質(zhì)押登記，確保農(nóng)發(fā)行為第一順位質(zhì)權(quán)人；若應(yīng)收賬款已辦理質(zhì)押登記，則應(yīng)通過協(xié)議約定在先登記的質(zhì)權(quán)人放棄優(yōu)先受償權(quán)、農(nóng)發(fā)行實現(xiàn)同一順位受償?shù)耐瑫r，明確應(yīng)收賬款分配比例及回款賬戶監(jiān)管要求，力爭借款人在農(nóng)發(fā)行開立應(yīng)收賬款歸集專戶。四是強化資金支付監(jiān)督。協(xié)調(diào)資金到達最終使用者前的各環(huán)節(jié)客戶均在農(nóng)發(fā)行開立賬戶，加強資金使用穿透管理，確保貸款資金使用符合項目實施內(nèi)容及合同約定。每次提款時應(yīng)要求借款人出具提款確認函，明確農(nóng)發(fā)行貸款支持的建設(shè)內(nèi)容無其他金融機構(gòu)貸款投放，且相同建設(shè)內(nèi)容不會再到其他金融機構(gòu)提款。通過查詢?nèi)诵姓餍畔到y(tǒng)和企業(yè)財報，實時核實企業(yè)在各家銀行的融資比例及放款進度，防范重復(fù)融資和擠占挪用。
（五）合理定價，強化擔(dān)保。一是結(jié)合客戶綜合貢獻率和同業(yè)定價情況，合理確定貸款定價方案，對非重點客戶、重點項目建議要全面覆蓋成本。并有針對性的提出相應(yīng)貸后管理要求，提高客戶綜合貢獻度，確保財務(wù)可持續(xù)。二是深挖擔(dān)保資源，積極爭取抵押擔(dān)保和保證擔(dān)保。對采取PPP或特許經(jīng)營模式的，項目建設(shè)期即可采取《PPP合同》《特許經(jīng)營協(xié)議》項下應(yīng)收賬款質(zhì)押，項目建成后及時追加收費權(quán)第一順位質(zhì)押擔(dān)保，做到項目全生命周期擔(dān)保覆蓋，有效防控相關(guān)風(fēng)險。
