「摘要」本文分析了農業(yè)政策性金融服務長江大保護的重要性和必要性，總結農業(yè)政策性金融服務長江大保護的實踐經(jīng)驗，介紹具有政策性金融特色的項目模式，分析存在的困難和問題，對農業(yè)政策性金融持續(xù)深入服務長江大保護提出建議。

「關鍵詞」長江大保護?政策性金融?實踐探索?

推動長江經(jīng)濟帶高質量發(fā)展是黨中央作出的重大決策，是關系國家發(fā)展全局的重大國家戰(zhàn)略。2018年4月，習近平總書記在長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調以“不搞大開發(fā)、共抓大保護”為導向推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展。作為國內唯一農業(yè)政策性銀行，積極為長江大保護提供政策性金融服務，聚焦水域治理、助力產業(yè)升級，探索出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色環(huán)保的高質量發(fā)展新路子，既是農發(fā)行的政治擔當、使命擔當和責任擔當，也是農發(fā)行自身經(jīng)營發(fā)展的重大歷史機遇。

一、長江大保護賦予四川時代重任

四川省位于中國西南地區(qū)內陸，地處長江上游，境內水系發(fā)達、河湖眾多，素有“千河之省”的美譽。其中：長江在四川省境內全長892公里，占到全國長江總干流長度的28.40%，流域面積接近長江經(jīng)濟帶總面積的1/4，地表水資源占到長江水系徑流的1/3。全省183個縣（市、區(qū)）中，91個縣（市、區(qū)）位于國家級重點防治區(qū)內，所以四川是長江上游重要的水源涵養(yǎng)地、生態(tài)屏障和國家重要的濕地生態(tài)功能區(qū)①，天然肩負著確保長江中下游環(huán)境安全的戰(zhàn)略使命。

四川雖然在打好污染防治攻堅戰(zhàn)，筑牢長江上游生態(tài)屏障全力以赴并取得了階段性成效，但由于歷史原因，對標“三新一高”戰(zhàn)略，仍面臨水資源利用效率較低、非法排污、黑臭水體、農業(yè)面源污染治理不足、部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、水土流失治理難度較大等問題，結合四川特殊重要的生態(tài)地位和擔負的重要使命，仍有很多艱巨的工作需要開展。

為落實總書記關于長江大保護的的重要講話精神，踐行“綠水青山就是金山銀山”的“兩山理論”，省委省政府結合四川優(yōu)勢與支持長江大保護面臨的實際問題，出臺了14個專項方案②，明確了全省落實長江大保護的主要目標和重點任務，力求從根本上消除長江污染隱患，確保長江清水東流。農發(fā)行四川省分行認真學習貫徹總書記重要講話精神，自覺提升站位，統(tǒng)一全行思想，結合地方實際，將支持長江大保護作為一項政治任務來抓，全面聚焦水土保持、水生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)修復、污染治理等長江大保護重點領域，持續(xù)加大支持力度，傾力支持四川省長江大保護和長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展，助力繪就“巴蜀山水圖”。

二、四川分行服務長江大保護的主要做法

2017年起，四川分行持續(xù)開展服務長江大保護相關工作，先后支持了沿江地區(qū)水系生態(tài)環(huán)境修復、區(qū)域治污等工程建設。2019年以來，四川分行進一步提升站位，把服務長江大保護作為業(yè)務發(fā)展重要切入點和發(fā)力點，開展信貸支持長江大保護五年行動。通過確立目標任務，制定時間表、路線圖，系統(tǒng)謀劃、整體推進，實現(xiàn)全省長江流域重點城市全覆蓋。

（一）提升站位當先導，服務行動體現(xiàn)“快”。四川分行積極響應省委省政府支持長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境突出問題整改和生態(tài)環(huán)境污染治理“4+1”工程（沿江城鎮(zhèn)污水垃圾處理、化工污染治理、農業(yè)面源污染治理、船舶污染治理和尾礦污染治理）等政策導向，快速落地政策，出臺《四川省分行信貸支持長江大保護行動方案》，制定2019-2023年行動路線圖和時間表，全力開展項目對接，加大項目儲備。一是組織開展“長江行”行動，各級行高層營銷，訪政府走企業(yè)，提供“融情、融智、融資”一體化服務，實現(xiàn)政企需求與政策精準對接，幫助項目早啟動快開工，為持續(xù)支持長江大保護下好“先手棋”。二是以項目庫建設為抓手，結合省內實際編制《四川省分行項目儲備庫管理實施細則》，著重強調各級庫聯(lián)動銜接和管理時限，提升項目儲備質量，為高質量支持長江大保護打好“主動戰(zhàn)”。

（二）精準支持補短板，服務領域體現(xiàn)“準”。積極向省委省政府專題匯報，與省發(fā)改委、省水利廳、省生態(tài)環(huán)境廳等職能部門形成良好的工作互動，圍繞服務全省污染治理“4+1”工程等十四項重點整治任務，精準出擊。一是聚焦各地重點任務、民生效益顯著以及特色亮點工程，根據(jù)地方重點推進的時間軸安排支持順序，確保有限的政策性信貸資源全部用到“刀刃”上。二是聚焦四川水網(wǎng)建設和省內生態(tài)環(huán)境保護重點項目，與省水利廳、省生態(tài)環(huán)境廳相繼簽訂合計約1000億元合作協(xié)議。三是參與編寫省生態(tài)環(huán)境廳《關于開展生態(tài)環(huán)保項目財政融資貼息的通知》，積極推薦支持的項目列入貼息范疇，促成支持的生態(tài)項目獲財政貼息2150萬元，占比近58%，居省內首位。

（三）整合資源聚合力，服務保障體現(xiàn)“優(yōu)”。從保障機制、資源供給等方面入手，有效整合內部資源，優(yōu)化辦貸機制，提升服務質效。一是建立省分行黨委成員分片區(qū)對長江流域重點市縣督導、省分行機關處室與市縣兩級行結對幫扶，二級分行精準指導，縣級支行具體實施的三級行聯(lián)動工作機制，確保各項工作部署及時傳導，倒逼效能提升。二是貫徹落實總行“10+6”長江大保護貸款優(yōu)惠政策，制定《四川省分行信貸事項會商實施方案》，開辟長江大保護項目綠色辦貸通道，形成政策優(yōu)先使用、項目優(yōu)先審批、資源優(yōu)先保障的“三優(yōu)”辦貸機制。三是成立黨員先鋒隊積極推介融資服務方案，創(chuàng)新推行黨建“云”共建暨基礎設施項目會商預審機制，推動銀政企無縫對接，為客戶搭建“一站式”便捷通道，通過“理論課堂”培訓、“云端課堂”會診和“實踐課堂”檢驗，拓寬辦貸思路，培養(yǎng)專業(yè)素養(yǎng)，提升融智能力，切實提高金融服務質量。

三、服務長江大保護的模式創(chuàng)新和實踐探索

針對當前長江大保護項目普遍存在的公益性或準公益性項目難以滿足市場化融資要求的問題，四川分行通過強化專業(yè)調研，深入挖掘項目現(xiàn)金流和借款人綜合收益，探索創(chuàng)新出“綜合收益+”“土地+”“資源+”等一系列可復制推廣的信貸模式，助力實現(xiàn)“河暢、水清、岸綠、景美”的長江流域生態(tài)保護目標。

（一）“綜合收益+”模式——旌東片區(qū)國家儲備林及森林質量提升項目。該項目通過“廣找收入”“巧用土地”“深找補助”的方式充分挖掘項目綜合收益，結合多元化的林下經(jīng)濟作物，配合周邊商服、旅游用地開發(fā)，提高儲備林的生態(tài)及經(jīng)濟價值，形成以森林為主、濕地為輔的休閑觀光復合業(yè)態(tài)，有效解決了儲備林項目自身收益不足的問題。項目實施將新增高質量林地1萬余畝，使當?shù)厣置娣e不斷增加，森林質量逐步提高，有助于當?shù)亟ㄔO山巒層林盡染、平原藍綠交融、城鄉(xiāng)鳥語花香的自然美景，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（二）“土地+”模式——營山縣南門河（走馬嶺河）流域綜合整治項目。該項目通過“土地出讓+配建”模式，利用土地合理出讓價款與實際出讓價之間的差額，形成項目主要現(xiàn)金流來源。不僅充分保證了貸款還款來源，還實現(xiàn)了對土地資源的最大程度利用，有效解決公益性項目自身運營收入不足的問題。通過退房還河34萬平方米，增加水體面流，全河段雨污分流，增強當?shù)睾恿髯詢裟芰?，實現(xiàn)沿線流域的系統(tǒng)性修復和保護，較好解決了當?shù)睾恿骷爸苓叚h(huán)境“臟、亂、差、臭”等突出問題。

（三）“資源+”模式——S216北川墩上鄉(xiāng)至青片鄉(xiāng)災毀修復整治項目。該項目圍繞疏浚砂綜合利用做文章，盤活疏浚砂資源，創(chuàng)造性地采用河道清淤收益作為貸款還款來源，變資源為資產。在不影響河道面貌和行洪安全的前提下，充分利用河道疏浚工程產生的砂石收益作為項目還本付息現(xiàn)金流，探索出有特色、可復制、能推廣的經(jīng)驗，目前“河道清淤收益”已成為四川分行項目貸款中“公司綜合收益”的重要組成部分。本項目的建設將增大沿線公路的物流量和人流量，方便縣內農副產品及資源的外運和內運，活躍項目沿線的城鄉(xiāng)市場，為項目區(qū)內經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

四、服務長江大保護面臨的主要問題

（一）客戶群建設面臨優(yōu)化困境。目前客戶群建設兩極分化較為明顯。一是省市級以上重點民生工程主要以大型央企、上市公司子公司或區(qū)域重點國企為主，這類客戶議價能力強、融資選擇多，對于低成本、長期限、無擔保的資金需求更為強烈，在實際管理過程中可能面臨集團客戶管理、授信、風控等壓力。二是縣域地區(qū)項目，業(yè)主大多為當?shù)貒蠡蛐⌒兔衿螅@類客戶綜合實力弱，承接大額融資和大中型“長保”項目建設的實力和團隊與實際情況匹配度不高。兩類客戶都不同程度面臨財務指標（主要是資產負債率）或信用評級等準入難題。尤其是地方國有企業(yè)、地方政府融資平臺公司市場化轉型進度較慢，具備“市場化運營”條件的承貸主體還不多。

（二）傳統(tǒng)信貸產品難以滿足實際需求。相較于商業(yè)銀行，農發(fā)行信貸產品相對單一，服務手段相對不足，信息科技建設相對落后，難以完全滿足客戶多元化融資需求。同時資金籌資成本較高，在面對地方政府持續(xù)旺盛的建設資金需求的背景下，利用現(xiàn)有貸款品種無法實現(xiàn)支持全覆蓋，需要開拓新路徑，探索新模式。一是長江大保護項目大多是公益性或準公益性項目，投資建設周期長且見效較慢，項目自身收益有限，難以產生穩(wěn)定、充足的現(xiàn)金流，需財政資金持續(xù)供血，才能覆蓋項目貸款本息。二是長江流域各地擔保資源不均，部分地區(qū)擔保資源匱乏甚至枯竭，國有企業(yè)能提供的有效資產已基本能提盡提。三是重點項目和重點客戶對基礎設施類流動資金貸款需求較為偏好，除商業(yè)銀行外，開發(fā)性金融和其他政策性銀行在用流貸品種解決基礎設施類項目前期需求上已先行先試且更加靈活。

（三）大型項目前期介入難度較大。同業(yè)競爭日趨激烈，農發(fā)行綜合服務水平與同業(yè)先進水平相比存在較大差距，同時在期限、利率方面的傳統(tǒng)優(yōu)勢已不再，商業(yè)銀行憑借其信貸產品豐富、靈活的優(yōu)勢，為成功介入大型項目提供有力保證，農發(fā)行介入大型項目的難度越來越大。例如：對于未來現(xiàn)金流充足的大型項目，商業(yè)銀行可通過理財子公司采取股權投資的方式解決項目資本金不足問題，而目前農發(fā)行主要以信貸投放為主，近期為穩(wěn)住經(jīng)濟大盤，政策性金融工具的啟用雖能從一定程度上解決資本金缺口，但受時間和額度的局限，仍無法有效解決資本金缺口，難以適應許多大型項目的現(xiàn)實需求。如150重大水利工程，由于審批層級高，其批復的業(yè)主單位不符合準入要求、融資額度與實際融資需求不匹配等情況，變更難度較大，導致項目融資在經(jīng)營行受阻。

五、農發(fā)行服務長江大保護的建議

（一）堅持職能定位，打好“政策牌”。強化頂層設計，結合國家最新政策，及時出臺相應金融產品，增強農發(fā)行政策響應能力，加強同財政及監(jiān)管部門的溝通，爭取有利的外部環(huán)境。一是爭取政策扶持拓展低成本資金來源。長江大保護項目融資需求大、期限長，需要大量長期、穩(wěn)定的低成本資金。在財政政策方面，爭取將美麗鄉(xiāng)村專項資金等支農資金、社?；鸾挥赊r發(fā)行代理撥付，拓寬低成本資金來源；在貨幣政策方面，爭取央行專項資金，積極爭取專項再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具。二是爭取專項政策拓寬支持范圍。實現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境建設與保護貸款”屬性變更為政策性的轉變，研究拓展基礎設施類流動資金支持范圍，豐富農發(fā)行信貸支持長江大保護的貸款品種和拓寬支持領域。三是用好用足現(xiàn)有國家政策。抓住國家將水利建設作為突出支持的優(yōu)先方向，進一步推進水利投融資改革的機會，用足用好地方政府債券可作為水利工程項目資本金政策，用好用活水利部對水利項目利用金融資金、水利領域不動產投資信托基金REITs試點等方面出臺的相關支持舉措。

（二）創(chuàng)新融資模式，打好“創(chuàng)新牌”。立足解決客戶多元化金融需求，積極籌劃新的信貸模式，提升服務質效。要針對項目公益性強、投資規(guī)模大、建設周期長、投資回報率低的特點，結合項目實際情況，挖掘新的現(xiàn)金流，打通還款新路徑。一是深挖第一還款來源。對項目自身的現(xiàn)金流，如水庫養(yǎng)殖、河道采砂、疏浚砂綜合利用、供水、發(fā)電、污水處理等收益，從“量”和“價”兩個維度深入調查了解行業(yè)、市場的具體情況合理確定價格，并積極探索向下游產業(yè)鏈延伸。二是完善綜合收益模式。將借款人經(jīng)營現(xiàn)金流、投資收益、資產轉讓收益等綜合收益和項目自身收益，統(tǒng)籌作為綜合償債資金來源；積極探索資產資源匹配、其他收益項目打捆等新的合作方式。三是拓寬第二還款來源。圍繞水土資源條件，推廣利用水面經(jīng)營權、水費收費權、用水權等質押；探索農村承包土地經(jīng)營權、集體經(jīng)營性建設用地使用權、林權等抵押擔保方式，做強做活農村土地這篇大文章。

（三）落實差異化政策，打好“服務牌”。抓住政府主導、企業(yè)參與、省級及以上重點項目這一主線，鼓勵各級行大膽嘗試，對在政策允許的范圍內勇于吃“螃蟹”、敢啃“硬骨頭”的分支機構，在資金、人員、風險偏好、辦貸流程等方面給予一定的政策傾斜。例如：對于大型央企、區(qū)域重點國企和優(yōu)質上市公司作為承貸主體的項目，優(yōu)化信用貸款約束條件。對于重大民生類工程，要優(yōu)化考核指標，更注重同業(yè)占比和社會效益，減少對經(jīng)營利潤的考核。對于同屬于長江大保護、成渝雙城經(jīng)濟圈、“30.60”等多項戰(zhàn)略支持以及涉藏州縣等特殊區(qū)域支持的重點項目，拓寬差異化政策的共享面。以政策性金融工具（基金）為有力抓手，全力服務國家戰(zhàn)略，擦亮農發(fā)行“綠色銀行”“水利銀行”的政策性銀行品牌。

①?張素蘭,張碧,劉翔,于麗娟,楊莉.四川省生態(tài)環(huán)境保護與綠色發(fā)展研究[J].環(huán)境生態(tài)學,2021,3(11):43-48.

②?包括：水污染防治類10個，涉及劣V類斷面整治、重點小流域整治、瓊江流域攻堅、城市黑臭水體治理等；大氣污染防治類2個，分別是打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)實施計劃和主要大氣污染物總量減排計劃；生態(tài)保護類1個，為綠盾行動；固廢污染防治類1個，為打擊固體廢物環(huán)境違法行為專項行動。